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五万平方米违建背后的利益纠葛与制度反思

璐璐2019-07-11 10:02:34 北京人民广播电台

中国农业出版社印刷厂周边全景 /“问北京”资料图

通州农印厂存5万多平方米违建,相关部门公告称将履行执法程序,诸多利益纠葛待理清,制度须反思。

北京新闻广播新闻热线(微信公众号“问北京”)曾关注过中国农业出版社印刷厂厂区西侧存在5万多平方米违建的问题。近日记者了解到,这些违建即将被拆除。但是违建的建设方最近拨打新闻热线65159063告诉我们,修建这些房屋时和农印厂有合同,而且房屋出租给多家商户之后,还办理了各种证照。建设方和租户认为自己的权益受到侵害。这么大规模的违建是怎样从无到有被修建起来的?既然是违建,这些商户为什么可以获得合法手续,经营至今呢?他们的权益是否可以得到主张呢?

 

农印厂所在位置/高德地图

第一部分:商户们的委屈

既然是违建,这些商户为什么可以获得合法手续,经营至今?

商户:证照齐全,经营多年这些违建位于通州区北苑南路16号中国农业出版社印刷厂厂区西侧 ,总占地面积大约1万平方米,建筑面积至少5万平方米。这些违建包括5排5、6层高的楼房,里面不仅开有小餐馆、卡拉OK厅、迷你公寓,还有格林豪泰、汉庭等经济型酒店。

厂区大门两侧的橘黄色建筑(汉庭酒店)和浅黄色建筑(公寓)均为规划部门认定的违建 / “问北京”资料图

通州规划分局认定的违建沿北苑南路从南向北分别为:汉庭酒店(三层以上)、北苑mini公寓、方润写字楼、格林豪泰酒店、华驿酒店(见上图/ 记者手绘,点开可放大)

6月28日下午两点,记者在这里看到,这些建筑的外立面上基本都被张贴了红色的公告牌,上面写着:此建筑是违法建设,具有安全隐患,请广大市民不要进行租住。

违建的外立面上基本都被张贴了红色公告牌/小问摄

商户张先生告诉记者,城管部门还入户发放了拆除告知书:

张先生:上面写的是,经规划部门核查,您租住的房屋属于违法建设,存在重大安全隐患,一旦发生火灾等事故,将严重威胁您的人身和财产安全,请不要在此租住。下一步,相关部门将依据法律法规履行执法程序。

商户们收到的告知书/受访者供

 据了解,这些具有安全隐患的违建建成至今最少有5、6年时间了。看到这些房屋就要被拆除了,商户们认为自己的权益受到了侵害。不少商户告诉记者:

 商户:手续、证照都是齐全的,办照也挺顺利的,都办下来了。

 商户:因为我们开饭店的,营业执照、卫生许可证都是必须有的,国家颁发的,我才能租这房子......

 其中,格林豪泰酒店 的老板陈先生指着前台墙上挂着的各种证照,向记者介绍:

 陈先生:这个是我们2014年3月18日领的营业执照,这个是卫生许可证,那个是消防证,这个是特种行业许可证。(经营地点)都是通州区北苑南路16号34栋,就是咱现在这个地方。

 

格林豪泰酒店/小问摄

格林豪泰酒店办理的相关证照/小问摄

根据商户们的说法,这里所有的营业场所,基本都具备合法手续。让陈先生不解的是,既然这些房屋是违建,当初相关部门又为什么会给他们办理这些证照呢?

陈先生:他们也都到现场来看的,工商、税务、特行都认可了,最后也都把这手续批下来。您现在说我这是违章,当时你就不应该批执照,不批营业执照,我都不会装修。

违建内部商户众多/“问北京”资料图

执法不严、制度漏洞导致有“证”在采访过程中,多位商户告诉记者,他们在这些违建中投入了大笔资金,他们不理解,为什么现在一纸通知却推翻了他们当初拿到的这些合法审批手续?那么,面对商户们的质疑,办理证照的相关部门又该如何解释现在这样的情况呢?记者分别联系了为这家格林豪泰酒店颁发证照的几个相关部门。

作为营业执照的登记机关——原北京市工商行政管理局通州分局,现通州区市场监督管理局的工作人员,在查询后回复记者说,违建确实无法办理营业执照,但这家酒店的经营住所没有任何问题:

 通州工商:这地址是没有问题的,当时办照的时候整个看了一下,您说的违建这我不太清楚。

 然而违建的认定部门——北京市规划和自然资源委员会通州分局执法队的工作人员并不认同这样的说法:

 规自委通州分局:违建是肯定违建,拆除都下了很长时间了,现在这不是贴公告,准备下一步进行强拆。

 随后,记者联系了对酒店进行消防验收的通州区公安消防支队,负责验收审核的工作人员表示对于当时的办理情况并不清楚,但是违建不可能取得 消防安全检查合格证:

 消防支队:违建根本不可能有消防安全合格证,这个合格证是他开业之前申报材料,然后(我们)去现场看,合格才能出的证。

 通州区卫生健康委员会的工作人员则表示,原则上违建确实不能办理卫生许可证。

 区卫健委:违建肯定办不了,可能之前是不需要提供房本的,或者是有什么盖章就可以,但那是很早之前,现在不行。格林豪泰他办的早,之前的政策卡的没有那么严。

 而为酒店办理特种行业许可证的北京市公安局通州分局特行科的工作人员也证实了这种说法:

 特行科:合法合规的得是。通州管理违建的话,这两年特别严格,之前他们有拿政府的批示来办的,那会儿应该可以的。

 今年4月28日开始施行的《北京市城乡规划条例》第五章 第六十六条 中规定:以违法建设为经营场所的,有关主管部门不得办理相关证照。但是记者查询发现,在这一条例实施前,并没有相关法律法规明确提到违法建设是否可以作为经营场所。在中国政法大学城市管理与规划领域专家王青斌 看来,当年执法不严和法律法规存在漏洞,是造成违建中经营的商户“有证儿”的根本原因。 

  王青斌:当年对依法行政重视程度不如现在这么高,可能存在执法不严格的情况,部分执法人员的规则意识没那么强。第二个原因,像我们之前的一些法律规范里面,存在漏洞,像工商营业执照办理,其实并没有明确的要求说你必须是合法的建筑。

 

部分违建/“问北京”资料图

第二部分:五万平方米违建的前世今生

既然这些建筑被定性成违建,这就说明它们并不具备合法手续。那么这片大规模的违建为什么能被盖起来呢?

 建设方:和农印厂合作盖房

 这一切还得从2012年开建之初说起。格林豪泰酒店的老板陈先生,是当初租用农印厂场地进行开发的五个股东之一,据他介绍,他们当时都是因为帮助中国农业出版社印刷厂免费翻修锅炉房,才获得了在这片地上建造商业用房的机会。

 陈先生:这个项目当时是2012年5月份,不让烧煤,就把烧煤锅炉取消了。当时农印厂跟我们沟通,说你们在这个院解决这个问题,后来我们和农印厂合作,把这个锅炉房拆掉之后,重新翻建,变成热力站,烧天然气......这块儿这个生活区,其中有农印厂的宿舍楼,还有小学,我们当时就这项目,解决了大约有14万平方米供暖问题。我们要免费无偿让去使用这个设施设备,才同意我们盖的这个(商业)楼。记者:同意咱们变成商业用途了?

陈先生:对呀,农印厂同意了。

另一名股东高先生表示,和陈先生不同,他们是通过帮助农印厂修建厂房得到的场地。

高先生:他那个生产车间(之前)属于是违规的,城管限期整改,厂里没有这部分钱,允许我们把他车间改造,然后给厂里无偿的建厂房。现在他们正在生产的那个车间,都是我们出资盖的。然后这儿同意改成商业。

只有规划条件,未办妥后续手续然而记者了解到,农印厂这五万多平方米的违建,只具备建筑项目规划条件。所谓规划条件,是指城乡规划主管部门依据 控制性详细规划,对建设用地以及建设工程提出的 引导和控制依据规划进行建设的规定性和指导性意见。

 

农印厂违建取得的建筑项目规划条件/受访者供

但规划条件只是办理建设工程规划许可证 的一个先决条件,并不是说,拿到规划条件就可以取得 建设工程规划许可证。而建设工程规划许可证是城市规划行政主管部门依法核发的,确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证。没有建设工程规划许可证的建设单位,其工程建筑就是违法建设。北京市规自委通州分局的工作人员在之前接受记者采访时这样解释:

规自委通州分局:按照法规规定,应该得是办到建筑工程规划许可证以后,才可以进行建设。农印厂这个项目是只办了规划条件,往下的手续没办。而这规划条件只是办建筑工程规划许可证的前置条件之一,不是界定他工程是不是合法的依据。

那么,没有建设工程规划许可证,陈先生等人的房屋是怎么盖起来的呢?陈先生告诉记者,因为锅炉房改造的时间紧迫,他们当时选择的是先盖房,再补办手续。

陈先生:跑这些手续,时间来不及,时间特别紧张。所以,后来区政府还有农印厂说,你们先盖,再去补这个手续。我们就开始盖了。

但陈先生也表示,其实后来办理房屋规划建设等相关手续的过程,并不顺利。

陈先生:这个楼盖好之后,跑到规划许可证的时候,就卡壳了,规划说你们这个楼属于先盖、后跑手续,本末倒置了。最后也没跑下来,但是这个事儿,农印厂都是知晓的。

于是记者又联系了负责这件事的——中国农业出版社印刷厂厂长蔺先生,了解情况:

蔺厂长:这么多年我记不清了,好几年之前了,我们没有答应过跑手续 

记者:有商户跟我们说,他们当时帮咱们建锅炉房,包括厂房,所以咱们同意他们在那儿盖商业用房,是这样的情况吗?

蔺厂长:的确锅炉房那边有一个,但没说商业用房。

记者:就是说没有同意他们盖商业用房是吗?

蔺厂长:过去没有严格的规定,说这到底是商业用房还是工厂用房。

第三部分:违建被拆能否索赔?

 合作建起违建,合同能否算数?商户向谁主张权益?

 建设方和厂方协议透露合作细节记者翻阅陈先生等股东们和农印厂签订的一份租用场地合同时发现,其中第一条拆除危旧厂房并承建库房的第一款中写到:甲方同意乙方将坐落于 北京市通州区北苑南路16号院的(印刷、装订)两座(聚苯彩钢板3042平方米)厂房拆除。乙方应在此建商业用房。第二款中提到,乙方在厂区原锅炉房地上为甲方免费建造库房,并按甲方要求建造现办公楼前遮阳棚约680平方米。

 

 

双方签订的租用场地合同中的约定/受访者供

而在另一份协议书中,记者看到双方约定:乙方,也就是股东们,对北区锅炉房进行改造,其建筑、装修、维护费用由乙方承担,甲方农印厂不负担任何费用。房屋建好后,一部分交由电力公司使用,另一部分分归乙方——陈先生等股东们使用。

协议书的相关条款/受访者供

律师:可向农印厂主张赔偿可是,基于违建所签订的合同以及协议书是否具有法律效力呢?北京紫乾律师事务所合伙人、房产领域资深律师 陈熹分析说:

 陈熹:司法实践有两种观点:第一种观点认为,非法建筑上面的出租行为属于非法出租,亦属于无效的出租行为。另外一种司法观点认为,非法建设的行为和出租行为是两种法律概念,非法建筑是触犯了行政法律法规,而出租行为是一种独立的民事行为。因此,租赁合同应当属于有效的,北京的司法实践判例中更倾向合同有效。

 记者看到,合同中对于违约责任作出了明确规定:如因甲方农印厂原因造成乙方无法经营的,农印厂除了赔偿乙方全部投入外,还应赔偿乙方剩余年限的损失,而合同中签订的 租赁期限 从2013年8月1号开始,为期10年,应该到2023年8月1号终止,也就是还差4年多到期。

 可是合同第八条第二款中又规定:乙方租用范围内的土地使用权因社会公共利益或城市建设需要而被依法征用、房屋被拆迁时,甲方不向乙方做任何赔偿。

 

合同中对于违约责任的约定/受访者供

 对此,律师陈熹认为,违法建设的拆除不应该属于依法征用和正常拆迁的情况。

 陈熹:拆除违法建筑的话,商户是可以向农印厂主张赔偿的。

 可是据建造农印厂违建的另一位股东李先生说,农印厂方面并不愿意对商户们的损失进行赔偿。

 李先生:政府说让我们直接找农印厂,农印厂的说法又踢给政府,说政府认定咱们这块儿是违法建设。

 第四部分:追问与反思核心:一片违建,多方利益纠葛。违建从2012年开建到落成,至少有1年半的时间。如果违建一开始施工就被制止,这些矛盾就不会产生,更不会带来后续的诸多问题。相关部门是否尽到了监督的职责呢? 制度缺失,执法者也尴尬记者首先联系了属地部门——通州区北苑街道办事处,城管队的一名工作人员表示:

 街道城管队:好多年前的事,那就没法说了。街道哪有这个权利来认定?这种问题只能规土、规划(来认定),别人认定不了。

北京市规自委通州分局执法队的工作人员却告诉记者,他们曾经向建设方下发过停工通知书,然而却并不奏效。

 规自委通州分局:当时是我们处理的,2012、2013年,对他们进行停工等一系列措施,但是并没有什么太大成效。(我们是)原来的规划局,我们并没有行政强制的手段,那个时候城管不会介入,城管相当于执行部门。

记者:盖起来了才能拆是吧?

规自委通州分局:现实是这么回事。

按照这名工作人员的说法,他们已经按法定程序履行了职责,并且下发了停工通知,虽然建设方当时并没有停工,但规划部门因为没有执法权,所以无法强制其停工。对此,北京市安理律师事务所高级合伙人包华律师分析认为:

包华:综合执法平台的工作机制还没有真正建立起来。在某一个个体职责范围内没法包括的情况下,那就存在了:我虽然有执法能力,但是我没有能力判别他是否违法。反过来也可能存在这样的情况:我虽然有能力判别他执法,但是我没有执法能力。

新规定出台,一定程度弥补漏洞不过,今年5月,北京市规划和自然资源委员会、北京市城市管理综合行政执法局 印发了《关于立即处置在施违法建设的实施意见(试行)》,其中规定:执法机关1个工作日内完成调查核实、违法认定、责令改正;违法建设当事人3日内自行拆除,否则有关执法机关立即组织实施强制拆除。

而通州区人民政府今年6月制定的《通州区控制在施违法建设若干规定》中也提到:一经发现违法建设,执法机关要在1个工作日内完成调查核实、违法认定、责令改正;违法建设当事人要在3日内自行拆除。并将强制拆除在施违法建设的时间限期确定为7天。

北京市政协委员、市建筑研究院副总建筑师 郑实 表示,这样的规定,确实能让执法者摆脱之前的尴尬局面。

郑实:发现、举报、认定、制止、通知限期拆除,往往在真正执行下来以后,这个程序都走完周期特别长,加上有一些人为的干扰、拖延。明明知道是违建,但最后拆除,拖的时间都过长。通州的这个规定,实际主要是对工作效率提出了一个很高的要求,对于正在建设的违建是比较实用和有效的。

同时,郑实也认为,新规定的出台,确实能够缓解各相关部门之间协调的困难,不过这也对执法者提出了更高的要求。

郑实:当然如果说这个周期过紧了,那么虽然效率提高了,但是很可能就容易导致规定的程序不能严格履行,这是我们需要在工作中特别注意的。

记者还注意到,新规定对于正在施工的违法建设的处理力度确实很大,但是对于存在时间长,始终难以拆除的违建,目前并没有明确规定。对于这些违建究竟应该怎么拆呢?对此,郑实也说出了自己的看法:

 郑实:已建成的违建,(履行)拆除程序时,确实应该兼顾是否有难以克服的困难,有什么居住场所问题,是否留够一定的期限。这些我觉得都是人性化执法的一个体现。但是我们必须要分清人性化执法和人情化执法。不能因此为由听之任之。如果对方不予配合的话,那么按照相关法律法规要求,可以履行强制拆除的这些程序。

眼下,农印厂的大规模违建将进入拆除倒计时,但相关方的利益纠葛不会马上平息。而对这片违建的治理过程,不仅反映了部门之间的协调问题,也折射出了相关机制的改进空间,不仅给予我们思考,也将促进制度的完善。

 

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